游牧民族建立国家并登上历史舞台之前，有发动战争、组织转场的
“公共权力”存在，不是停留于原始的氏族部落制
“国家是一种组织，一种特定的社会组织，在一个社会里它体现了这个社会特有的社会秩序，它是‘被复杂的关系体系联结起来的个人集合体’。……‘国家’一
词以表示社会中的现存关系，用以表示与权力、权威、强制、司法、财产以及许多别的现象有关的概念。……国家是一种特定的，具有历史限定性的人类组织形式。”“作为国家组织的主要特征和职能的政府，可以分成两个主要的组成部分：‘权力’(存在有相互争取的派别)和‘行政’。‘权力’从根本上讲，就是足以支配旁人的行为选择的能力。‘行政’一词，指的是国家事务的管理或管理国家事务
的机构。”［9］这里主要引出三个重要概念，权力、行政(包含司法)、财产。关于权力和行政的阐释，与恩格斯观点相同。恩格斯著作中进一步指出“捐税”，原文是“为了维持这种公共权力，就需要公民交纳费用——捐税。……官吏既然掌握了公共权力和征税权，他们就作为社会机关而驾于社会之上”［10］。在国家所包含的权力、行政、财产权、征税权等概念中，最核心的是权力。
学术界又将权力分为“自然权力”和“社会权力”两种。卢梭、霍布斯、洛克等人相信，人类在“自然状态下”(相当于我们今天所说的原始社会)，存在着一种“人人基于自然所享有的
权力”［11］。他们把这种权力称为“自然权力”。他们认为，这种权力一般包括如下内容：1.平等的权力；2.自由的权力；3.处罚侵犯行为的权力；4.父权或亲权。“社会权力”即“公共权力”：其一，权力从属于财产关系；其二，权力关系的不平等［12］。
无论“城邦”、“地域王国”、“城市国家”或“诺姆国家”，无不以私有制为基础并具备凌驾于社会之上的公共权力。而“公共权力”的体现，一是通过征税，二是保护私有财产，三是包括武装及监狱等的强制机关，四是依成熟的行政组织手段动员民众的力量。
游牧民族在侵入农耕区之前，没有在生活区域内建起国家，但他们既有社会组织，又有“公共权力”存在。
理由之一，游牧民族的私有财产是牲畜和俘虏。酋长或部落头人往往多占私有财产和战俘。这和农业国家的统治者占有土地和其他财富性质是一样的。
理由之二，游牧民族的部落组织能有效管理民众。“游牧民族在残存的原始氏族部落组织基础上实行兵农合一的部落兵制，……实行部落兵制的游牧民族是以氏族部落为单位编制军队的，在原始氏族部落生活中一般生产与军事活动是互相交织在一起的，整个社会就是一个严密的军事体系。”［13］
理由之三，关于征税权。我们从斯拉夫等民族的“索贡巡行”式可以推断，在游牧集团内，酋长或头人收取“贡物”，一定是较行之有效的方式，这和农业国的征租调性质相似。
理由之四，“在文明史中，常以城墙作为检验国家之形成与发展的尺度”［14］，因为“对远古时代来说，夯土城墙是一个巨大而复杂的工程。不但需要相当成熟的行政组织来组织大批从事筑城的人员，也需要积存剩余粮食以养活不从事生产的劳力。可见，城墙实际上标志着资本的集中，人力的控制以及行政组织的复杂化——这些都是国家机构得以运作的必要条件”［15］。尽管游牧民族不筑城，不能以此衡量其行政组织的力量，但游牧民族的类似的“政权力量”体现在别的方面：首先，游牧民族的军事组织严密，军队的战斗力强，来自“狩猎”的练兵方式，都需要有严格的组织，并非天然形成。游牧民族在战争取胜，除了马车、精良武器，就是统帅的指挥有方，士兵的集体协作，归根结底，统帅的权威，对士兵的约束力，都是不可低估的非自然权力。其次，游牧民族的主要生产活动是放牧、剪毛、挤奶、与邻近部落进行贸易、转场等。重要的是组织转场，不管是由于找到更理想的牧场而主动转场，还是由于自然灾害被迫转场，从人口、牲畜的迁徙，到毡帐的搬迁等，都需要有组织和计划，没有政权力量，是不可想像的。
