在一个统一国家范围内，虽然地方统治制度基本上是一致的，但由于受到各地区社会经济文化发展不平衡及其区域特点的制约，以及政治经济乃至文化政策等各方面因素的影响，各地区的地方统治制度并不是完全整齐划一的。因此，探讨地方统治制度的区域差异与地域特点，有助于更为深入地
认识各地区社会经济文化发展的区域差异与地域特点。
总的说来，荆楚地区地方统治制度的演变与全国大部分地区地方统治制度的演变轨迹基本一致，具备中国专制制度下地方统治制度的一般性特征。受到中央政府对于这一地区控制力的之强弱和统治政策的不同，本地区社会经济发展水平与全国其他地区（主要是中原地区与长江下游地区）相比所存在的不平衡状态，但是，由于本地区内部汉族与少数民族共存，以及民族间的冲突与矛盾等诸方面因素的影响，荆楚地区的地方统治制度也有其自身的特点，其中最重要的特点之一就是：清代以前，一直采用一种“二元统治体系”的地方统治制度。就是以汉制治汉人，以少数民族之制治少数民族。应当说，此种二元统治制度是与本地区社会经济发展、民族分布以及中央政府对这一地区的控制需要相适应的。清前期，随着中央政府对这一地区控制力的加强、民族间的逐步融合，民族与地域间社会经济发展的差异逐渐缩小，统治制度也相应发生变革，即实行了“改土归流”的措施。
荆楚地区地方统治制度的“二元”体系，当肇始于先秦时期。当时的楚国对被其征服的蛮、濮、巴等民族即采取不同于楚人的统治制度。秦据有楚国故地，全面推行郡县制，以“道”（相当于县）来统治少数民族，汉初，郡国制并行，除南阳郡之外，在荆楚地区先后封建临江、衡山（长沙）等异姓王国，临江王共尉较早败亡，吴氏长沙国一直存在到文帝后元元年（前157年）。异姓长沙国的长期存在，正是与汉初荆楚地区的政治形势相适应的，吴姓长沙国与郡县的并存，也可以看作是一种“二元统治体系”。
自东汉开始，荆楚地区蛮族的活动逐渐频繁。在湘西沅水流域有所谓武陵蛮（五溪蛮、零阳蛮、澧中蛮、溇中蛮皆当是其组成部分），在荆楚中西部有所谓“南郡蛮”（后有部分被强迫迁移至江夏郡，称江夏蛮，又称“沔中蛮”，汉当即后来著称之“大阳蛮”），在三峡地区则有所谓巴郡蛮。这些蛮族不隶郡县，自成群落，叛服无常。对于这些蛮族，汉王朝或者使用武力镇压，或者强行迁移，或者封其君长，使其按原有的统治方式管理其原有辖地，后一种方式，可谓我国历史上“土官土吏”之所始①。魏晋南北朝时期，荆楚蛮族的势力更大，活动与分布范畴几乎遍及荆楚大地。为了加强对蛮族的统治，从西晋开始，设立了专门治理蛮族的南蛮校尉和宁蛮校尉；对蛮族的具体统治，则一般借助于“蛮酋”，或赐予王、侯、将军名号，或在蛮人聚居地设置特殊政区——左郡、左县，任命蛮族豪酋为左郡左县长官。在左郡左县地区，一般保持蛮族旧有的统治方式，并不打乱其原有组织，不干预其内部事务。显然，左郡左县与普通郡县存在着很大的不同，二者共同构成当时荆楚地区的二元统治格局。据《宋书》与《南齐书》记载，当时设置的左郡左县主要集中在今鄂东丘陵山地、鄂中大洪山区、鄂西荆山山地等地区，显然，这些地方的蛮族势力较强；而东汉时势力强盛的湘西武陵蛮因大部分外迁（主要是北迁进入今湖北地区），力量受到削弱，虽几次反叛，但很快被平定下去，南朝政府在这些地区则不设左郡左县，而是仍然采用封其君长的方式进行间接统治。
经过南北朝时期的民族大融合，今湖北地区的蛮族已逐渐与汉族融合，至隋代，其风俗文化的主要方面已与“诸华不别”；而湘鄂西地区“僻处山谷者，则言语不通，嗜好居处全异，颇与巴渝同俗。”②隋唐时期，荆楚地区的少数民族主要分布在今鄂西南恩施、三峡地区，湘西与湘南地区，有蜑人、清江蛮、峡中蛮、巴蛮、武陵蛮、梅山蛮、桂阳监徭、武冈蛮僚等诸种名号。由于隋唐王朝对荆楚地区的控制力较强，在这一地区没有推行羁縻府州制度，而是设置与汉族地区一样的州县，因此，在制度上不存在二元统治体系。但少数民族地区的土酋仍然是实际上的地方统治者，只不过是其势力范围更小一些而已。
宋代确立了对杂处荆楚、巴、黔、巫中等地西南溪峒诸族的统治之后，采用“即其部落，列置州县”，“树其酋长，使自镇抚”的政策，经酋长担任刺史等土官，世代相承，以“本土之法”治本土。在荆湖路南北江地区，共设有羁縻州38个。范成大《桂海虞衡志》谓，溪蛮风俗制度迥异于汉地，“不可尽以中国教法绳治，故羁縻之而已。”羁縻制度基本上符合当时的统治需要与少数民族地区社会经济的发展。《武经总要前集》卷19云：黔州所辖羁縻诸州，“其领郡者或以土豪，或补以牙职，而一方帖然，引本朝规制之得也。”宋王朝在湘鄂西地区设州分治与委任土官之举，对当地的开发，人才的培养，都起过积极的作用。
唐宋时期的羁縻制度，到元明时期逐步发展成为土司制度。元代湘鄂西少数民族地区分属于湖广行省与四川行省。在这一地区，设置两种不同性质的政权：一是流官政权，设有施州、辰州路、沅州路、靖州路等；二是土官政权，置有施南道、湖南镇边毛岭峒、等宣慰司，永顺、高罗、龙潭、保靖等宣抚司，散毛、怀德、盘顺、东乡等府州，以及各处大小不等、名目纷杂的小土官。土官与流官政权的并存，正是最典型的二元统治体系。明代在继承元代土司制度的基础上，略的改变：在土家族聚居的鄂西恩施地区不再设立流官，而一律实行土司统治，另专设施州卫军民指挥使司，以统辖各宣抚司、安抚司、长官司、蛮夷官司等土官；在湘西夷汉杂居之地，则“夷者统以土司，汉者治于有司”③，在设立辰州府、靖州的同时，设立永顺、保靖州、桑植宣慰司，及柿溪、上下峒、茅岗等宣抚、安抚司。
清初，对各地土司主要采取安抚政策，基本沿用元明土司之制而略有损益升降。康熙中叶以后，形势发生变化，清朝的统治已经稳固，国力日益增强，对湘鄂西少数民族地区的控制乃亟待加强。所以自康熙中期至雍正间，乃采取各种措施不断加强对这些地区的控制，逐步削弱土司的势力，并最后于雍正十三年（1735年）最后完成了湘鄂西地区的改土归流：废除原有土司，设立府、州、厅、县。这样，在荆楚地区实行了千余年的二元统治体系遂告终结。
荆楚地区地方统治方式方面二元统治体系的长期存在，是与本地区内部各区域之民族构成与分布的特点、各区域间社会经济发展的不平衡状况相适应的，而这种二元统治体系，又在很大程度上影响了中央政府对荆楚地区的控制以及区域社会经济文化的发展。实际上，这种二元统治体系的长期存在，带来了中央政府控制荆楚地区的一个重要特点：在中国历史的大部分时间里，与华北、江南等中国政治经济与文化的核心区相比，中央政府对荆楚地区的专制主义控制，应当说是相对比较弱一些的。换言之，专制主义中央集权在荆楚地区的具体体现较之于封建时代
的政治经济核心地带要弱一些。这一特点对于荆楚文化的发展带来了很多方面的影响，其中最重要性的一点莫过于：由于专制主义的控制相对较弱，使荆楚地区文化发展的政治环境相对而言较为宽松一些，从而为诸多荆楚“狂士”、“逸才”及其溢出于正统文化理念的诸种思潮的产生和发展提供了条件。另一方面，由于长期在少数民族地区实行不同于汉族地区的统治制度，也使荆楚地区的少数民族在较长的时期内保持了其民族文化的相对独立性与完整性，这对于丰富多彩的荆楚文化的形成也有着重要意义。
注解：
① 参阅吴永章：《湖北民族史》，华中理工大学出版社1990年版，第51～61页。
②《隋书》卷31《地理志下》“荆州”后叙。
③ 王士性：《广志绎》，卷4，见《王士性地理书三种》，上海古籍出版社1993年版，第354～355页。
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